LA POLITICA FISCAL COLOMBIANA EN UN CONTEXTO HISTÓRICO Versión 18/1/99 Salomón Kalmanovitz1 INTRODUCCION Colombia se comprometió en los noventa con una serie de reformas estructurales y de redistribución del poder político, en la dirección de reducir la discriminación contra las importaciones y de tasar las actividades más en sentido de su contribución o freno al crecimiento económico, al tiempoque ocurría una descentralización del gasto. Lo anterior debía acompañarse con un aumento de los impuestos internos al valor agregado, en forma abierta y no subrepticia, donde todos los bienes serían ajustados según criterios objetivos y no de origen nacional. El fin era permitir que se manifestaran mejor las ventajas comparativas que tenía el país frente al mundo y que canalizara hacia ellas elgrueso de su ahorro. El Estado debía aumentar de tamaño y proveer eficientemente los bienes públicos, descentralizando sus funciones. Los resultados del decenio fueron, como se verá, distintos a los propuestos. Lo que haré en esta ponencia es plantear unas características básicas del estado colombiano frente a un modelo abstracto de un Estado democrático que se financia con los impuestos de susciudadanos. Después expondré las reglas de juego del proteccionismo con relación al tema fiscal y que llevó a que se cambiaran esas reglas. Haré entonces un balance de la situación fiscal colombiana y finalmente concluiré. ANTECEDENTES HISTORICOS Y MODELO BASICO Colombia viene de una tradición centralista y de una inconveniente unidad de Iglesia y Estado que sólo se han fracturado recientemente. Elcentralismo implicaba una tributación sin representación que era férreamente resistida por los ciudadanos con subterfugios de evasión y elusión. En este sentido, el Estado colombiano no ha ganado históricamente el monopolio de la fiscalidad, ilustrado, entre otros, por organizaciones diversas que imponen contribuciones forzosas, la evasión generalizada de impuestos o por la administración delimpuesto cafetero por su gremio.2 La segunda característica implicaba la ausencia de libertad de conciencia, y por lo tanto, de expresión. Además, sí el Estado era legitimado por la religión, entonces no aparecía como terreno y sometido a la racionalidad, sino como lejano, eterno, intocable y aún milagroso. Por último, fuera de que los impuestos era pocos y resistidos, recaían en buen parte sobre lasimportaciones o sea sobre los productores extranjeros y sobre los consumidores domésticos de sus bienes. Era una forma oportunística de obtener tributos que no recaían sobre el excedente doméstico. El modelo democrático básico idealizado podría ser el siguiente: una comunidad que alcanza a generar excedentes y en vez de apropiarlos todos privadamente decide imponerse tributos proporcionales a lariqueza de cada cual y con ellos organiza su seguridad, su salud, su educación, se dota de servicios públicos y construye las obras que lubrican el crecimiento de su riqueza. Todas estas actividades las vigila la comunidad cuidadosamente con instituciones, como un poder judicial, para garantizar los derechos de propiedad y la seguridad, impedir desvíos, malgastos y apropiaciones personales. La
1Codirector del Banco de la República. Los puntos de vista expresados son del autor y no de la Junta Directiva del Banco de la República. 2 El mpuesto cafetero invertido en la misma región refleja una mejor y más eficiente asignación de los recursos públicos como lo reflejan sus altos indicadores sociales y sería bueno ver el esquema repetido, por ejemplo, con un impuesto bananero, ganadero, etc. 2 asamblea de la comunidad decide sobre los tributos, controla a los ejecutores de las políticas y les impone un equilibrio fiscal. En últimas, el Estado es la gente organizada, contribuyendo todos a financiar sus necesidades. Frente a este modelo simple hemos tenido una realidad muy distinta. La comunidad local no tenía nada que decir sobre su propia organización, ni de su tributación, ni…